EU: Maktbalansen mellan lagstiftande institutioner.

closeDetta inlägg skrevs för 3 år 7 månader 22 dagar sedan, och om det är av karaktären åsikt, så reserverar jag mig för att jag mycket sannolikt kan ha ändrat den sedan dess. Är det en guide så kan det också vara så att det inte längre är applicerbart eller fungerar. Dock vill jag inte ta bort, eller orkar sortera, gamla inlägg och därför är det kvar.

Kommissionen består av en kommissionär från varje medlemsstat, vilket utses av medlemsstatens regering. I och med Lissabonfördraget så ökade inslaget av demokrati något och kommissionen måste numera godkännas av parlamentet – likaså kommissionens ordförande. Vidare innehar Kommissionen en medlande roll för att nå en enighet mellan medlemsstaters regeringar eller Ministerrådet och Europa-parlamentet (EP) (Bache, et al., 2011, s. 229). Europaparlamentet (EP) består av 751 ledamöter som är direktvalda av EU:s medborgare. Dess huvudsakliga uppgifter är tre till antalet: (1) att anta lagstiftning gällande EU; (2) utöva demokratisk kontroll över samtliga EU-institutioner, i synnerhet Kommissionen, samt; (3) makten över pengarna – tillsammans med rådet har EP makten över EU:s budget. EP har dock en genomgående gemensam roll över lagföring tillsammans med Ministerrådet (Bache, et al., 2011, s. 234). Ministerrådet representerar medlemsstaterna direkt, genom att innehålla direkta representanter från medlemsstaternas regeringar (Bache, et al., 2011, s. 231).1 Rådet är en lagstiftande institution tillsammans med EP.

Det ordinarie lagstiftningsförfarandet (The Ordinary Legislative Procedure, OLP), är den process som används för att genomföra nya lagförslag inom EU. OLP såg från början annorlunda ut än hur det ser ut idag – EP hade ingen lagförande funktion – men har genom flera steg så har EP fått en ökad demokratisk legitimitet och handlingsutrymme (A.a., s. 240). Det första steget introducerades i och med SEA – närmare bestämt Co-operation-proceduren – det andra steget introducerades med Maastrichfördraget som med Co-Descision-proceduren i EU:s lagförande process (Ibid.). Den senare hade för avsikt att inte låta Rådet ha det sista ordet, utan att att det med hjälp av en kommitté (Conciliation Committee – Förlikningskommittén) söka förena meningsskillnader i slutet av processen. OLP är idag ett gemensamt avgörande mellan EP och rådet, vilka inte kan anta någon lagföring utan den andras godkännande – vilket blev stadgat i och med Lissabonfördraget (Ibid.). Processen (OLP) inleds informellt genom att Kommissionen kallar in en intressegrupp som består av tjänstemän från medlemsstaterna och MEP:s för att skapa sig en kunskapsgrund och ges feedback på deras idéer. Detta resulterar i en så kallad Grönbok. Därefter sker en formell framläggning av förslag av Kommissionen (Ibid.) inför EP och Ministerrådet – då det är den enda institutionen som har initieringsrätt (A.a.,, 2011, s. 230 och 255). Parallellt med detta sänds också förslaget till medlemsstater för att det ska passera deras parlament och regering. Efter detta är det dags för nationella regeringar – vars ståndpunkt senare kommer fram i rådet – och EP att undersöka förslaget, vilket görs i deras respektive arbetsgrupper och kommittéer. Det är även här som TFEU, EESC, CoR och lobbygrupper har möjlighet att föra sin talan till Rådet och EP.2 I och med Lissabonfördragets inträde (2009) så har även de nationella parlamentet givits ett formellt deltagande (Ibid.). Deras specifika roll är att granska huruvida Kommissionens förslag bryter mot subsidiaritetsprincipen – alltså att beslut ska ligga så nära dem det berör (Ibid.). I detta fall så skall de nationella parlamenten undersöka om det inte är bättre att de själva agerar för ett förslag, framför EU som helhet. Om tillräckligt många nationella parlament anser – inom åtta veckor – att subsidiaritetsprincipen bryts så kan de spela ”gult kort” och tvinga Kommissionen att revidera sitt förslag – eller återkalla det helt. I andra fasen är det upp till EP och Rådet att granska (A.a., s. 241). I EP inleds en behandling av det nya förslaget, vilket de sedan skickar till Ministerrådet som sin ståndpunkt. Rådet kan dela samma ståndpunkt, och då antas förslaget som lagstiftningsakt, eller skickar rådet sin egna ståndpunkt till EP – Ministerrådet måste även, i det fallet, bifoga en redogörelse med skäl för sin ståndpunkt. Efter detta inleds den andra behandlingen av EP, vilka inom tre månader måste godkänna, förkasta eller ändra rådets ståndpunkt. Förkastas ståndpunkten faller förslaget, godkänns det så antas förslaget som lagstiftningsakt. Skulle EP ändra rådets ståndpunkt så har även rådet tre månader på sig att behandla EP:s nya ståndpunkt – efter att de mottagit EP:s ändring. Godkänns det, eller inte, antas det liksom beskrivet ovan, om ytterligare ändringar sker i ståndpunkten så tillsätts då istället en förlikningskommitté som får i uppgift att hitta en gemensam lösning – en förlikning. Denna kommitté består av representanterna från rådet, och lika många representanter från EP, med stöd från Kommissionen som agerar neutral medlare – facilitator. Kommittén söker att nå ett gemensamt utkast på beslut som båda institutioner sedan antas kunna anta. Lyckas inte heller de – inom sex veckor – så faller förslaget. Efter detta återgår förslaget till Rådet och EP för ett slutgiltigt antagande (Ibid.).

Trots att Kommissionen har initieringsrätt så betyder inte det att de andra institutionerna är helt förlamade i detta, utan EP och rådet kan uppmana Kommissionen till att lägga fram ett lagförslag. Skulle de ändå inte göra detta så måste de motivera sitt agerande inför den institution som bad om lagförslaget. I undantagsfall kan även en grupp medlemsstater eller EP starta ett initiativ till att lägga fram ett lagförslag – om det föregår en rekommendation av ECB eller EU-domstolen eller Europeiska investeringsbanken. Att Kommissionen ens ska komma till att lägga fram ett förslag inleds oftast med en så kallad Grönbok, vilket är ett samrådsdokument som de tagit fram för att väcka debatt inom aktuellt politiskt område, och ligger senare till grund för vidare diskussionen mellan relevanta aktörer. Det är också av vikt att ha i åtanke att förslaget, som sagt, skickas till de nationella parlamenten, vilka i sin tur tar sin egna ståndpunkt som de skickar vidare till, eller med sin minister till, ministerrådet.

Som allt annat har OLP sina för- och nackdelar. Hela processen förutsätter ju faktiskt att både de direktinvalda av folket till EP OCH de direktvalda i de enskilda medlemsstaterna är överens. En stor fördel med det, i samband med den förändring som skett i och med EU:s ledande institutioner är att just att makten fördelas mer än tidigare. Att de olika institutioner har lite mer koll på varandra i en cirkel. Det är inte perfekt, och det finns möjligtvis utrymme till förbättring, men det är ett utvecklande steg i vilket fall. Att detta handlingssätt breddar sig är till fördel av samma anledning: att det lämnar över ansvar för varandra och att det blir svårt för en egen institution att få igenom sin ”egna” åsikt. Detta är i synnerhet av vikt ifall man tänker på Kommissionens ledande roll med så få personer – vilka inte ens är direktvalda av folket – demos. Man behöver inte fundera länge för att se vilka konsekvenser ett fåtal människors åsikter inom en sådan maktfull position skulle kunna åstadkomma. Att låta andra utföra en demokratisk kontroll över dem är väl, liksom att de faktiska direktvalda är i behov av att vara sams, eller eniga – med modifikation, då systemet ändå inte direkt är segt, ifall vi jämför med till exempel USA:s, utan att det finns instanser vars syfte är att reda ut osämja för att faktiskt kunna nå ett gemensamt beslut. En mer deliberativ demokrati. Det största problemet med OLP ligger snarare i den demokratiska legitimitet EP och de nationella parlementen har, och blir till en sorts spiral där något måste vara först.

Referenser

Bache, I., George, S. & Bulmer, S. (2011). Politics in the European Union. Third edition.

    Oxford University Press.

[1] Ministerrådet har 10 olika konstellationer som beror på frågeområdet, och då möts de ministrar som har det området.

[2] Och vad är nu TFEU, EESC och CoR?